Fernando A. VelosoI; André VillelaII; Fabio Giambiagi
IIbmec-RJ. E-mail: fveloso@ibmecrj.br
IIEPGE/FGV e UCAM. E-mail: Andre.Villela@fgv.br
IIIBNDES. E-mail: fgiambia@bndes.gov.br
As interpretações sobre os fatores determinantes do "milagre" encontradas na literatura podem ser divididas em três grandes grupos, não necessariamente excludentes, e que enfatizam:3
a) A política econômica do período 1968-1973, com destaque para as políticas monetária e creditícia expansionistas e os incentivos às exportações;b) O ambiente externo favorável, devido à grande expansão da economia internacional, melhoria dos termos de troca e crédito externo farto e barato;c) As reformas institucionais do PAEG, em particular as reformas fiscais/tributárias e financeira, que teriam criado as condições para a aceleração subseqüente do crescimento.
No restante desta seção cada um destes determinantes é discutido em maior detalhe.
3.1. A Política Macroeconômica do Período 1968-1973
No período 1964-1967, as taxas de crescimento anuais médias em termos reais do M1 e do crédito foram de 4,8% e 4,9%, respectivamente. No período 1968-1973, essas taxas elevaram-se para 13,9% e 17,4%, respectivamente. Outro dado importante é que, enquanto no período 1964-1967 o crescimento médio anual real do crédito ao setor privado foi de 7,4%, essa taxa elevou-se para 25,4% no período 1968-1973, ao passoa que a taxa de crescimento anual real do crédito ao setor público, de 1,1% em 19641967, foi de -16,2% em 1968-1973 (Hermann, 2005). Em resumo, o período 1968-1973 foi caracterizado por uma grande expansão real da moeda e do crédito, e esse último foi canalizado para o setor privado.
No que se refere às exportações, o estímulo governamental assumiu diversas formas, entre as quais a introdução do sistema de minidesvalorizações cambiais (crawling peg) a partir de 1968, e a criação do Programa Befiex em 1972, permitindo às empresas com planos de exportação contar com uma série de facilidades de importação, sujeitas ao desempenho exportador futuro.
Tomadas em conjunto e tendo em vista o excelente ambiente externo da época, tais medidas ajudam a explicar o excepcional desempenho exportador observado durante o "milagre": taxas de crescimento anuais médias de 24,6% do valor (em US$) das exportações, e de 39,5% no caso de manufaturados. Em 1973, a vulnerabilidade externa do país, medida pela relação dívida externa líquida/exportações, caiu para o nível de 1,4, que foi o valor mais baixo desse indicador no período 1956-2004 no Brasil.4
3.2. O Ambiente Externo Favorável
O ambiente internacional no período 1968-1973 foi particularmente benigno, tendo sido verificada uma conjunção favorável das seguintes variáveis externas: termos de troca favoráveis, forte expansão do volume de comércio internacional, baixas taxas de juros e farta disponibilidade de crédito no mercado externo.
O aumento da liquidez internacional resultante da criação do mercado de eurodólares no final da década de 60 permitiu a ampliação das possibilidades de endividamento dos países tomadores, entre os quais o Brasil. Tal movimento beneficiou o Brasil não apenas pelo aumento do volume de crédito externo de que passou a dispor, mas também pelo baixo custo desses empréstimos, envolvendo taxas reais de juros da ordem de 2% a.a.
Além disso, o fluxo de investimento externo direto (IED) para o Brasil dobrou de patamar no início dos anos 70, tendo ultrapassado US$ 1,1 bilhão em 1973. Juntos, o crescente endividamento externo e os fluxos de IED garantiram a dimensão externa do "milagre", sob a forma de um balanço de pagamentos superavitário em meio a taxas de crescimento econômico de dois dígitos.
Nesse contexto, o Brasil pôde, durante vários anos, usufruir os benefícios da conjuntura externa sem enfrentar os problemas de balanço de pagamentos normalmente associados às fases de crescimento acelerado. Isso ocorreu não só porque a disponibilidade de crédito externo assegurava o financiamento do déficit em transações correntes, mas, também, devido à expansão do quantum exportado e à melhoria dos termos de troca, que permitiram a ampliação da capacidade de importar do país.
Paralelamente, devido ao forte ritmo de expansão do comércio internacional (17,8% a.a., em dólares correntes, entre 1968 e 1973), os preços das commodities no mercado mundial também se elevaram consideravelmente. No período 1970-1973, o preço médio dos produtos primários elevou-se a uma taxa anual de 14,3%, enquanto a inflação internacional- medida pelo deflator implícito do PIB dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) - foi de apenas 6% a.a., beneficiando, assim, os exportadores dessas mercadorias, como o Brasil, através da melhoria de suas relações de troca (ver Giambiagi (1988)).
3.3. As Reformas do PAEG
Diversos autores reconhecem a importância das reformas institucionais promovidas pelo PAEG no período 1964-1967 no sentido de criar as bases para o rápido crescimento econômico no período 1968-1973.5
A questão que se coloca, então, é saber quais são as reformas (e foram muitas as implementadas no governo Castello Branco) a que, efetivamente, se pode creditar o poder de criar instituições pró-mercado ou pró-crescimento econômico.
A visão dos principais formuladores do PAEG serve como ponto de partida. Para Simonsen e Campos (1974, p.119), as reformas implementadas no período 1964-1967 tinham como objetivo remover cinco grandes falhas institucionais, a saber:
"a) a ficção da moeda estável na legislação econômica; b) a desordem tributária; c) a propensão ao déficit orçamentário; d) as lacunas do sistema financeiro; e) os focos de atrito criados pela legislação trabalhista."
Os autores também consideram a maior abertura da economia ao exterior como uma característica fundamental do novo modelo econômico implantado a partir de 1964. De modo geral, esse diagnóstico é compartilhado por outros analistas. Por exemplo, em seu conhecido estudo sobre o PAEG, Resende (1990, p.228) afirma:
"A convicção da necessidade de reformas institucionais acompanhou o PAEG desde seu diagnóstico. Três áreas foram particularmente destacadas, refletindo, acertadamente, a percepção do governo a respeito dos pontos de estrangulamento institucionais da economia: primeiro, a desordem tributária; segundo, as deficiências de um sistema financeiro subdesenvolvido e a inexistência de um mercado de capitais; e, por último, as ineficiências e as restrições ligadas ao comércio exterior."
Sob o ponto de vista dos impactos potenciais no crescimento econômico, as principais reformas associadas ao PAEG foram a reforma fiscal/tributária, a reforma financeira e a abertura da economia ao exterior, que discutimos a seguir.
3.3.1. Reforma Fiscal/Tributária
Um dos principais objetivos do PAEG foi promover um forte ajuste fiscal. A meta do ajuste era reduzir os déficits fiscais e, com isso, contribuir para o combate à inflação e criar as condições para uma elevação da poupança do governo, para financiar um aumento dos investimentos públicos e estimular o crescimento econômico.
Com essa finalidade, o governo promoveu uma forte redução de gastos.6 Segundo Simonsen e Campos (1974), uma medida fundamental para atingir o objetivo de controle dos gastos públicos foi o dispositivo do Ato Institucional no. 1, posteriormente incorporado à Constituição de 1967, o qual proibiu que o Poder Legislativo elevasse o total de despesas na votação do orçamento da União.
Também foi feita uma ampla reforma tributária. Os objetivos dessa reforma eram elevar a arrecadação do governo e racionalizar o sistema tributário, eliminando impostos em cascata e impostos de pouca funcionalidade econômica, como os impostos do selo. Entre as principais medidas, inclui-se a substituição do imposto estadual sobre vendas, incidente sobre o faturamento das empresas, pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), incidente sobre o valor adicionado em cada etapa de comercialização do produto.
Além disso, foram criados mecanismos de reajuste (de acordo com a inflação passada) dos impostos pagos em atraso, o que contribuiu para a elevação da arrecadação real do governo. Como resultado dessas medidas, ocorreu uma significativa elevação da carga tributária da economia brasileira, que passou de 16% do PIB em 1963 para 21% em 1967 (ver Hermann (2005)). Em função da redução dos gastos e da elevação da carga tributária, o déficit fiscal federal foi reduzido de 4,2% do PIB em 1963 para 1,1% do PIB em 1966 (ver Simonsen e Campos, 1974).
3.3.2. A Reforma do Sistema Financeiro
Simonsen e Campos (1974) consideram que a criação de um sistema capaz de fornecer o necessário suporte financeiro ao desenvolvimento econômico do país foi uma das principais realizações econômicas do Governo Castello Branco.
No início da década de 1960, o sistema financeiro brasileiro era particularmente deficiente e inexistia um mercado de capitais. Por exemplo, o controle monetário era bastante precário, já que não havia um Banco Central, sendo suas funções divididas entre o Tesouro Nacional, a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) e o Banco do Brasil.
Além disso, as elevadas taxas de inflação, combinadas com a lei da usura, que proibia juros nominais superiores a 12% a.a., haviam desestimulado a aplicação de poupanças em títulos de renda fixa, como depósitos a prazo, debêntures e títulos do governo. Em função disso, os déficits fiscais eram financiados quase integralmente por emissões monetárias.
Com a criação do Banco Central (Lei 4.595 de 1964) e a instituição do instrumento da correção monetária, aplicada aos títulos públicos representados pelas Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN), ocorreu um grande aprimoramento institucional da condução da política monetária e do financiamento dos déficits públicos. Enquanto em 1963 apenas 14% do déficit federal era financiado por títulos governamentais, em 1966 essa parcela elevou-se para 86% (ver Simonsen e Campos, 1994).
Outra medida foi a criação do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), formado pelo recém-criado Banco Nacional da Habitação (BNH), pela Caixa Econômica Federal (CEF), pelas caixas econômicas estaduais, sociedades de crédito imobiliário e associações de poupança e empréstimo (APE). Também foi criado um novo mecanismo de poupança compulsória, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), que se tornou uma importante fonte de recursos para o SFH.
Adicionalmente, foram oferecidos diversos incentivos para a criação de sociedades de crédito e financiamento, voltadas para o crédito direto ao consumidor. Um objetivo importante da reforma financeira foi criar um segmento privado de longo prazo no Brasil, através da criação dos bancos de investimento e estímulos ao mercado de capitais e, em particular, ao mercado de ações.
Segundo Simonsen e Campos (1974), as reformas financeiras promulgadas durante o Governo Cas-tello Branco tiveram seu amplo alcance comprovado a partir de 1968. Em particular, os autores consideram que o crescimento acelerado da construção civil não teria sido possível sem a criação do SFH com o suporte do FGTS. O mesmo se aplica ao excelente desempenho da indústria automobilística e de bens de consumo durável em geral, para o qual foi de grande importância a expansão do crédito ao consumidor.
3.3.3. A Abertura ao Exterior
O Governo Castello Branco implementou diversas medidas no sentido de incentivar um maior grau de abertura da economia brasileira ao comércio e ao movimento de capitais com o exterior. O sistema cambial foi simplificado e unificado, foram modernizadas as agências do setor público ligadas ao comércio exterior e ampliada a integração com o sistema financeiro internacional.
Além disso, a dívida externa foi renegociada e foi aprovada no Congresso a Lei no. 4.390, de julho de 1964, que flexibilizou a Lei de Remessa de Lucros de 1962, revertendo parte dos desincentivos que essa lei havia criado para o ingresso de capitais estrangeiros no país.
A partir de 1964, também foram introduzidos na legislação brasileira diversos mecanismos de incentivos às exportações, dentre os quais os seguintes:
a) Isenção do imposto sobre as exportações de produtos industrializados (Lei no. 4.502, de novembro de 1964);b) Isenção do imposto de renda sobre os lucros das exportações (Lei no. 4.663, de junho de 1965);c) Devolução dos impostos de importação incidentes sobre matérias-primas e componentes importados, que tenham sido utilizados em produtos exportados (Decreto Lei no. 37, de novembro de 1966);d) Isenção do ICM sobre as exportações de produtos manufaturados (Constituição de 1967).
Parte integrante de
Determinantes do "milagre" econômico brasileiro (1968-1973): uma análise empírica*
Revista Brasileira de Economia
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